问题：猪价最近蹭蹭上涨，国家为了保民生，鼓励猪的生产，出手调控，其中土地管理部门发挥了重要作用。可是，猪又不是庄稼从土里长出来，为什么土地管理部门却扮演关键角色呢？

上面这道题是在参加北大土地论坛时被问到的题目，题干很有意思，我将通过生猪生产的产业链上各环节与土地之间的关系进行破题。按照“问题”、“原因”、“解决方法”的思路，我在下文中将会对于周其仁先生对于中国土地制度的理解谈一点自己的看法。

“猪为六畜之首”,猪肉在居民的消费中占据很大一部分。”猪粮安天下”,生猪产业是保障我国猪肉食品安全的基础产业,生猪产业稳定发展,关系到我国城乡居民生活,更关系到城乡统筹发展、农民增收和国民经济的协调运行。然而同时,生猪产业的稳定发展又很大程度上依赖于国民经济的协调运行和城乡统筹发展。

下面我将围绕着土地管制制度，沿着猪肉生产产业链的路径，从供求的角度来考量土地管理部门在生猪调控中发挥的重要作用。

对于整个大农业链来说，可以分为种植业和养殖业，而两者之间存在着千丝万缕的联系。种植业的上游涉及到，制种、农机、农药和化肥等全系列农资产品，涉及能源、化工、医药和机械制造等工业与科技领域；下游涉及到饲料加工，禽畜及水产养殖、食品饮料制造等一系列传统产业。而对于养殖业来说，主要分为畜、禽、水产业。从某种意义上讲，土地为种植业提供场所，划归为农业用地，生产的农产品可以通过粗加工变为养殖业所需要的饲料等，同时土地还为养殖业提供了建设用地，从而促进了养殖业的发展。

而进一步对养猪产业链进行分析，可以发现猪肉加工总体上分为五个阶段，其中土地起到了举足轻重的作用，农业用地为猪的养殖提供了上游的饲料保证和兽医用原料保证，而建设用地为生猪生产提供了养殖场所以及相应的交通运输、处理加工等场所。

在改革开放后高速工业化和城市化大背景下,针对土地资源极其稀缺的禀赋条件所建立起来的独特的土地产权制度和管理制度。这套独特的土地制度的特征可以概括为:权利二元、政府垄断、非市场配置和管理经营合一。而在上述的土地制度的四个特征中,强制、低价的征地制度和政府垄断下的国有土地有偿使用制度是这套制度的核心。两个核心本身对于扩大生猪的生产有限制影响,同时又对于下文中提到的两个因素施加影响限制了生猪的生产。

供给方面

1、饲料价格上涨:投入要素存在长期约束

从产业链的角度看,猪肉价格波动的影响很大程度在于饲料原料的价格变化，而饲料生产又与现行的土地制度之间存在着密切的联系。

首先,随着工业化和城镇化的推进,进一步恶化了人多地少的矛盾。大量农村人口和财富不断向城市集中,势必影响农业生产的资本和劳动要素投入。而且,按规定畜牧业用地属农村集体用地,不能用其土地及地上附着物抵押贷款,直接影响生猪扩大再生产的金融支持。城市偏向政策扩大城乡收入差距,会通过农业劳动力转移、农业资源扭曲配置和农民投资负激励使农业偏离最优增长路径,影响农业的发展。

另外,工业饲料消耗了我国玉米产量的60%左右，算一笔小帐，2011年我国大豆进口5263.44万吨、出口20.82万吨,净进口5242.62万吨,按亩产150-200kg算需要占用2.6-3.5亿亩土地,18亿亩的天花板顶在那里,耍不得拆了东墙补西墙的把戏。

土地部门如果要出手调控,可以通过严格控制农业用地非农化,实行严格的耕地保护制度。要加强土地利用总体规划和城镇建设规划的管制,禁止滥占耕地,进而保障基本的粮食生产,稳定粮食价格,稳定饲料原料的价格,从而降低饲料价格,抑制猪肉上涨的趋势。

2、生猪饲养模式:散养农户数量居主导地位

按照《中国畜牧业年鉴》的界定,养殖规模在50头以上为规模化养殖,50头以下为散养。近年来,中国散养农户数量不断减少,但目前生猪养殖户从数量上看仍然以小规模养殖为主。

首先,分散的小规模生产方式为主导的市场具有内在波动性较大的特征,由于信息获取和判断能力较低,分散的小农户难以对生猪市场供需变化做出及时准确判断，导致在母猪、仔猪、育肥猪存栏数量、上市时间上的供求不匹配，往往出现“追涨杀跌”的尴尬境况。

其次,小规模养殖导致疫情频繁。在当前中国动物疫病污染面比较广、畜产品大流通的情况下,分散养殖状态影响生猪产品质量控制和有关标准实施,容易导致疫病发生。

第三,小规模养殖削弱国家对生猪市场的宏观调控能力。由于缺乏生猪养殖和猪肉供给变化的准确信息,滞后的政策不仅起不到平稳猪肉价格的作用,甚至刺激生产者做出错误的生产决策,显著加大下一期猪肉价格波动的风险。

土地部门对于可以针对于扶持的生猪产业划拨国有建设用地或者对于其有偿使用的国有建设土地进行补贴,将一个区域的散户集中起来形成规模经济,提高他们对于市场信息的判断、抗风险能力和市场议价能力。

需求方面

居民收入、相关替代品的价格、人口数量结构三方面是营造成需求的关键因素。

1、土地资源的良好协调配置,有利于继续推动我国的城镇化和工业化的发展,健全发展“土地城市化”道路,有利于促进经济进一步发展,从而提高居民收入。

2、调整土地利用结构,土地多样化使用,可以促进养殖业中其他产业的发展,降低相关替代品的价格。

3、人口数量结构与我国城镇化的推进息息相关,把握住土地使用的情况,对于控制我国的城镇化速度具有重要意义,从而能在一定程度上调控对于猪肉的需求,维持猪肉价格的稳定。

土地用途管制制度

土地用途管制就是国家为保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展，通过土地利用总体规划等国家强制力，规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划所确定的土地用途和条件使用土地的制度。

其主要内容：

1、对土地进行分类

按照使用途径分为建设用地、农用地和未利用土地。

2、编制土地利用总规划

各级政府编制好土地利用总体规划，对土地利用作出长远的计划和安排，要划分土地利用区，明确土地用途，为土地利用、农用地转用审批提供依据。

3、严格按用途审批土地

各种建设项目使用土地都必须严格遵守和执行土地利用总体规划，要严格控制农用地转为建设用地。

4、对违反规划用地的行为要严厉处罚

周其仁先生在《城乡中国》一书中曾经直接对于这一现象的一个原因做了阐述。“种种补贴之外还要加拨盖猪圈的用地指标——猪圈要打水泥地,也纳入了’硬化就成建设用地’的范畴了”就是土地用途管制下的鲜活一例。

控制好对于农业用地非农化的转化,合理分配农业用地和非农业用地,既能够降低上游饲料、中下游人力交通等成本因素,还能够保证我国城乡的协调发展,从而协调好农产品的供需,维稳价格。

总结以上方面：

我们可以总结出来最大的两个矛盾点：建设用地指标不足，土地用途管制限制

我们回归到国家两条战略：城镇化和新农村建设。

解决方法一

农业用地土地流转，把大多数人的地收集起来给少部分人去种，地少人多可以公司化现代化经营，而且产出增加，原来的农民进城实现城市化。

经济效益分析：

农业是一个典型的具有规模化效应的产业。即使不具有规模化，随着中国的发展，各个产业已经由劳动密集型的生产方式转向资本密集型的生产方式，但是农业由于是家庭化的小农经营无法进行资本化经营，所以进行现代化的农业经营经济效益的增加是很大的。

实施办法：

农民与企业签订合约

甲方农民：拥有土地所有权、出租权，将土地出租给企业承包商，以优先股（相当于地租，农民可选择转为股份获得股利）方式获得收益。

乙方企业：租用土地进行现代化农业经营。

优先股的收益率（地租租价）：以当年粮食市价按每亩一定比例折算，设定下调线。

第三方政府：

1.招商引资，引进愿意投资的企业；

2.协助企业挨家挨户进行谈判协商，逐一签订合约；

3.在企业运作前期予以政策和财政上的鼓励与支持。

关键环节：

与农民签订合约，逐家逐户签订，确保合约长期有效。

难点：

1.对于优质企业的界定比较困难，农业企业在初创初期都会有所亏损，形成政策黑洞，这时为了保证农民利益，只能由政府承担，产生财政困难。

解决方式：在城市化建设同时发展民间金融，可以众筹城建基金，分散风险。

2.当地农民坐地起价。

解决方式：征地时一家一户，商定征收协议。

3.农民中途违约。

解决方式：在签合约之处一定另双方周知且具备完善法律效力。

解决方法二

宅基地流转：法律里边，农地变建设用地是很难的，但是宅基地是可以，空心村改造，一部分提供工业用地，另一部分提供新城再造。

经济效益：

1）节约出建设用地，这部分是不占用耕地的，可以保护占补平衡指标；

2）农民的宅基地流转、农地流转，农民可以集聚起来进行城镇化，农民的集聚便于建设基础设施，改善农民的生活条件；同时建设小学等，提供就业机会，建设用地引进的企业也能提供就业机会。

农民的福利：

1）集聚以后，从平房到楼房，从农村到小区，基础设施更完善，生活水平提高

2）同时获得地租收入和工作收入，收入水平提高

实施办法：

政府与农民签订合约

甲方农民：出让宅基地，获得住房和补贴

乙方政府：征收宅基地

议价方式和签订合约方式同前，关键步骤和难点也同前。

唯一的区别就是招商引资前者是招农业企业，后者是招房地产商和承接的工业企业。

解决方法三

建设用地指标流转：在现行法律框架下，无法将农地转化为建设用地，建立指标流动市场也存在困难。最及时有效的方式就是1）宅基地流转提供建设用地（主），同上所述2）对工业用地使用方式进行管理。

经济效益：

1）对工业用地使用方式进行有效管理，提高经济效益。

2）高效透明的企业运作方式便于引进民间金融。

实施办法：

对企业会计项目进行严格核实。

难点：

官商勾结，审批中存在寻租空间，需要加大执法力度

解决方法四

引进民间金融：拒绝大银行，引进熟悉当地环境、业务的中小型银行

经济效益：

大规模建设中分散风险

实施办法：

直接引进

解决方法五

小产权房问题，灰色地带，有一个解决办法是新城再造，就是旧城不管了，反正景和镇这里或者说河间大多数都是农村农民，所以是可以在农村城市化的过程中造新城的，旧城的人会自动迁移过来，迁的时候再处理违章建筑。

参考文献

刘守英：《土地制度改革与转变发展方式》［ M］，中国发展出版社，2012年；

周其仁：《城乡中国》［M］，中信出版社，2013年；

刘守英：《直面中国土地问题》［ M］，中国发展出版社，2013年；

周其仁：《改革的逻辑》［M］，中信出版社，2013年；

华生：《城市化转型与土地陷阱》［M］，东方出版社，2013年